(一)网吧管制的原因

　　政府管制的实质是对市场规则的修正。对于这种修正正当性，倡导管制的学者作出了不同的解释，主要集中在以下几个方面：

　　1、解决市场失灵的情况。主张这种观点的学者认为，市场机制应当作为经济运行的基础机制，主张政府管制的人必须证明存在市场机制无法达到的重要公共目标;

　　2、对资源进行再分配，有时候，管制并不是为了提高效率，而是为了将资源从一个团体再分配到另一个团体，如社会保险;

　　3、实现非市场或者集体性的价值，如环境美观;

　　4、家长主义，即政府有时候有义务保护个体不因其自身的困惑或者对自己不负责任而受到损害。

　　(二)网吧管制的起因与发展

　　作为向公众提供上网、游戏服务的企业，网吧本质上是有益于社会的。但是，随着色情、暴力游戏的泛滥，未成年人沉迷网吧和安全隐患突出等问题的出现，网吧引起了公众的强烈批评。在一系列恶性事件的诱发下，政府建立并强化了对网吧行业的管制。从历史的角度考察，政府网吧管制体系是逐渐膨胀的，网吧政策及管制体系发展过程大致经历了三个阶段：前管制阶段;管制深化阶段和连锁经营阶段。

　　1、 前管制阶段：1995 年—1998年

　　国内网吧大概在 1995 年左右兴起。有报道称，国内的首家网吧是实华开公司于 1995 年在首都体育馆南门对面开设的。最初的网吧主要提供上网终端服务和有限的游戏娱乐服务，部分网吧也提供饮料、食品等额外服务项目。

　　网吧用户对象大多为高校师生、企业职员以及外籍人士。由于个人上网不便和所需的费用价格过高，网吧成为了人们获取网络资源的最好场所。当时的网吧消费价格相对较高，一般为每小时 20 元左右。

　　这个时期没有系统的网吧管制体系，相关部门的管理职责也不明确，各个城市往往依据一些零散的规定进行管理。由于市场准入的条件很宽松，再加上利润很高，网吧大量兴起。在竞争的压力下，网吧消费水平开始降低，一般为 10 到 15元。

　　同时，网吧也开始出现一些问题，如经营含有赌博、淫秽等内容的电脑游戏，造成了负面影响。在这种背景下，公安部等三部一局出台《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》(以下简称三部一局《通知》)，开始加强对网吧行业的管制，前管制时代结束。

　　2、管制深化阶段：1999 年—2002 年 11 月

　　1998 年 12 月 25 日颁布的三部一局《通知》标志着国家正式建立了对网吧业的管制体系。《通知》规定，经营网吧，应具备营业场地安全可靠，设施齐全等条件;网吧的经营者需要“挂靠”在电信部门之下;开办网吧需要经过公安机关和工商行政部门审批。此外，《通知》还简要的规定了经营者的义务，如不得经营电脑游戏等。从总体上看，《通知》所确立的管制体系还是非常简单的。

　　在简单的管制框架下，网吧业迅速发展，价格逐渐降低，吸引了越来越多的消费者。根据中国互联网络信息中心《第七次中国互联网络发展状况调查统计报告》，截至2000年底，全国网民数量约2250万人，其中20.5%的网民主要是通过“网吧”等互联网上网服务营业场所上网的。

　　同时，网吧也引发了一些问题，特别是色情、暴力信息的传播和未成年人沉迷网络，带来了恶劣的影响，甚至造成了一些恶性事件。2000 年 5 月 17 日，四川就发生了家长因儿子过度迷恋网络而怒砸网吧电脑的事件。14这些现象引发了社会对网吧严厉的谴责，在 2001年初的两会上，政协委员张海迪等甚至提案建议取消营业性网吧。

　　在这种背景下，2001 年 4 月 3 日，信息产业部、公安部、 文化部、 国家工商行政管理局联合颁布了《互联网上网服务场所管理办法》(以下简称《办法》)，强化了对网吧业的管制。首先，《办法》将网吧定位为“互联网上网服务场所”，并对其进行了简单的界定。

　　16其次，确立了多头管理的模式，规定了各级信息产业主管部门和电信管理机构、公安部门、文化部门和工商部门对网吧行业的管理职责。17第三、提高了市场准入的门槛。18第四，详尽的规定了经营者的义务。

　　但是，法律的文本未能转化为生活的现实。在重审批、轻监管的管制模式下，网吧违规营业的现象非常普遍。而且，复杂的审批程序导致了大量“黑网吧”的存在，社会反应强烈。为此，国务院和文化部先后于 2001 年 4 月，2002 年 5 月在全国范围内进行了两次对网吧的专项治理。

　　就在第二次专项治理期间，北京海淀区非法经营的“蓝极速”网吧发生纵火案，造成 25 人死亡，13 人受伤。此后，政府发起了一场全国性的大规模整治“黑网吧”行动。

　　6 月 29 日文化部、公安部、信息产业部、国家工商总局联合发布《关于开展“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理的通知》，在全国集中开展对“网吧”的第三次专项治理，行动延续到 12 月 31 日。

　　在这一阶段中，政府建立并且深化了对网吧业的管制。在管制前期，管制比较松散，由于市场门槛较低(实际上，市场准入制度并没有得到严格的执行，市场中存在大量“黑网吧”)，网吧产业的迅猛发展，竞争加剧，网吧业主开始在上网速度、硬件设备、上机价格上进行大规模的宣传与竞争，最终导致网吧消费水平直线下降。

　　不少地方还出现了价格大战，如西安市网吧业就在 2001 年 3 月、4月、5 月连续进行了三轮降价，价格由每小时 4 元迅速降落至每小时 2 元。消费者从中受益匪浅。但是，迅速发展的网吧也激化了一些矛盾，常规管制的失败迫使政府进行了三次运动式的专项治理，每一次的整顿都比前一次强烈。

　　第一次专项治理的目的主要是为了落实《办法》的规定;第二次则是为了矫治市场中的大量违规现象;在第二次专项治理期间爆发了震惊全国的“蓝极速”网吧事件，引起了舆论对政府管理失职的强烈批评，迫使政府采取四部门联合治理的方式，而且整顿措施也不再限于对违法行为的查处，而扩展到对合法经营的企业的整顿，在很多地方甚至采取了全行业停业整顿的激烈措施。

　　3、连锁经营阶段：2002 年 11 月至今

　　2002 年 11 月 15 日国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》(国务院令363 号)(以下简称《条例》)正式实施。条例在“上网服务营业场所”的界定;设立网吧的条件和程序;经营者的义务和营业限制;罚则等方面都做了更加详细的规定。

　　《条例》另外一个重要的变化就是文化部门正式取代电信管理部门成为网吧的主要管理部门(此前的三次专项治理其实已经表明文化部门逐渐成为网吧管制的牵头部门)。

　　文化部接管网吧业主管权之后，于 2003 年 4 月 22 日发布《文化部关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》，推动网吧的连锁经营。

　　该通知规定，文化部负责全国性和跨省连锁网吧的审批;省级文化行政部门负责审批在本辖区经营的连锁网吧，每个省(自治区、直辖市)审批设立的连锁网吧不超过 3家，全国性连锁网吧不超过 10 家。今后要在城市和有条件的农村地区停止审批非连锁经营的互联网上网服务营业场所。

　　2003 年 6 月 5 日，文化部市场司发布《文化部文化市场司关于全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位审批情况的通告》，称经文化部受理批准筹建全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位已达 10 家，因此决定暂停受理全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位申请业务，值得注意的是，获得牌照的 10 家企业都是“国字号”。

　　在文化部发放全国性连锁网吧牌照的同时，地方政府也按照10+3 的模式发放省辖区内的网吧连锁牌照。以北京为例，千龙网度、瑞得在线、零度聚阵、网通宽带等四家公司获得在北京市内经营连锁网吧的牌照。

　　在这一阶段，通过专项治理和加强日常监管，全国网吧等互联网上网服务营业场所的总量由 20 万家以上压减到了 11 万家左右，价格开始回升。但是，网吧违规营业的问题仍未得到根本的解决，在 2004 年 3 月 31 日，重庆就发生了震惊全国的两名未成年人通宵上网后太疲倦，在火车轨道上打盹被火车碾死的事件。该事件经中央电视台焦点访谈报道后，在全国范围内引起了强烈的反映，使得网吧问题再次成为社会关注的焦点。